史晓丽、崔芸菲：以绿色之名，欧盟加大“新三样”补贴
欧委会日前就针对中国乘用电动汽车反补贴调查（AS689）发布终裁披露，拟对中国出口企业征收17%—36.3%的反补贴税（特斯拉单独税率9%）。欧盟此举的背后，是试图在新一轮应对气候变化和实现绿色转型的全球博弈中抢抓主导权。实际上，它自己恰恰是在以绿色转型为名，大量实施“新三样”产业补贴政策。
近年来，许多国家将“新三样”（光伏产品、新能源汽车和锂电池）作为产业发展优先事项，欧盟也是其中之一。欧盟在强烈谴责美国《通胀削减法》实施补贴的同时，也在加大对本土“新三样”的补贴力度。尤其是在2019年欧委会发布《欧洲绿色新政》后，欧盟开始聚焦能源绿色转型，大力推动“新三样”等新能源产业发展。2020年，欧委会发布《欧洲产业新战略》，明确指出将为产业绿色转型提供投资和融资支持。事实上，欧盟加速“新三样”等新能源产业发展的目的，不单是为了实现联合国可持续发展目标，更是为了借机提升欧盟的全球竞争力，谋求世界领先地位，并不惜为此加大“新三样”补贴。
近年来，聚焦新能源发展，助推欧盟涉“新三样”产业政策，成为欧盟提升全球竞争力和谋求世界领先地位的核心举措，它通过至少十一大类支持性基金等措施全方位实施补贴。其途径主要有两种：一是在欧盟层面，使用欧盟本身的预算资金，通过设立各类基金等方式，向新能源产业提供补贴；二是欧盟成员国利用本国的公共资金，向新能源产业提供国家援助。
例如，“复苏和韧性基金”是“下一代欧盟”计划的核心，适用范围涉及绿色转型等六大政策支柱，主要为欧盟成员国从2020年2月至2026年12月31日实施的相关举措提供资金，预算总额为7230亿欧元，其中3380亿欧元以直接赠款形式向成员国提供，3850亿欧元以贷款形式提供。成员国必须制定国家复苏和韧性计划，并应至少将37%的资金用于实现气候目标。截至2024年4月，约有879亿欧元用于支持零排放或低排放车辆等可持续交通项目，占“复苏和韧性基金”绿色支出的25.7%。
“连接欧洲基金”（CEF）是欧盟为实现《欧洲绿色新政》的目标和战略事项设立的重要融资工具，目的是支持欧盟成员国在交通、能源和数字服务领域发展高性能、可持续和高效互联的跨欧洲网络。该基金主要以赠款、采购和金融工具方式提供补贴。在能源领域主要用于资助欧盟清洁能源过渡和能源联盟建设，重点支持能源基础设施、跨境可再生能源项目、网络互操作性建设和内部能源市场整合。2021—2027年，欧盟将提供59.4亿欧元此类支持性资金。
“地平线欧洲”计划旨在促进研发和创新，主要资助3个支柱领域：“卓越科学”“全球挑战和欧洲产业竞争力”和“创新欧洲”。“卓越科学”项目旨在提高欧盟科技全球竞争力，“全球挑战和欧洲产业竞争力”项目旨在向气候、能源和交通等诸多领域的研发和创新活动提供资金支持，“创新欧洲”项目则意在使欧洲市场创新居于全球领先地位。“地平线欧洲”计划的主要支持形式是直接赠款。根据欧盟2023年7月向世界贸易组织（WTO）通报的补贴信息，欧盟在2021—2022年提供的此类补贴约为2273.5万欧元。
总之，产业政策始终贯穿于欧洲经济一体化的整个发展进程，能源则是其产业协调和共同政策的起点。目前，欧盟以《欧洲绿色新政》《欧盟产业新战略》《绿色新政产业计划》等文件为引领，建立起了体系化和全方位的涉“新三样”产业政策和协调战略，通过名目繁多的补贴，支持提升欧盟“新三样”产业竞争力。
欧盟在多份官方文件中一再强调，打造欧洲相关产业的全球领先地位至关重要。比如，2023年，欧委会发布《绿色新政产业计划》，以提升欧盟绿色产业的竞争力和韧性，使欧盟及其主要成员国能够实现和保持“新三样”等新能源产业的全球领先地位。2024年，作为《绿色新政产业计划》重要组成部分的欧盟《净零工业法》和《关键原材料法》生效。
尽管表面上看，欧盟通过立法监督和限制各成员国实施扭曲市场的国家援助，但实际上却设置了多种例外，并以促进绿色发展和转型为借口，不断扩大例外事项范围，为欧盟及其各成员国补贴“新三样”留下了充分空间和灵活性。例如1957年签署的《建立欧洲经济共同体条约》就已允许成员国为实施“欧洲共同利益重要项目”提供国家援助，并成为《欧盟运行条约》国家援助例外的重要组成部分。目前，该项目主要致力于促进欧洲工业和经济增长、就业、绿色和数字化转型以及提升产业竞争力，其中包括“新三样”领域。
根据欧委会发布的数据，2018年至2024年8月，欧委会在“欧洲共同利益重要项目”计划下，对电池、氢能、微电子、通信技术、新一代云基础设施与服务共批准了累计高达362亿欧元的国家援助（共320个项目），其中电池产业获批68个项目（约占21%），补贴总金额达61亿欧元（约占17%）。这充分说明，为了打造新兴产业全球竞争力和世界领先地位，欧盟正在不遗余力地实施“新三样”产业支持政策。（作者均是中国政法大学国际法学院学者）