张家栋：美国援外“三线齐发”更显政治撕裂

2024-04-25 05:22 由环球时报发表于 #评论

美国国会参议院23日通过总额950亿美元的一揽子对外援助法案，因为之前已在众议院获得通过，这些法案在24日总统拜登签署之后就走完了立法程序。从内容上看，这批法案覆盖了美国对外战略的三个主要方向：欧洲、中东和亚太。这样的安排一方面体现出美国国内政治派系类似的议题偏好，都想在援外法案中找到存在感；另一方面也表明美国试图在对外战略意图表达方面展现某种整体性或一致性。华盛顿不愿因在俄乌和巴以两场冲突中越陷越深而从“印太”分散资源，甚至连这样的印象都不想给人留下，于是才在对外援助一揽子法案中“三线齐发”，以期让相关各方都能满意。

但从援助金额可以看出，美国还是有着明显的轻重缓急之分。美国在“印太”地区仍以维稳为主。计划用在该地区的金额只有80亿美元左右，但美国口中的“印太”范围太大，为“抗衡中国”而在那里铺开的摊子也太大，这点钱只能释放出一点象征性意义。一方面，美国试图借此释放信号，达到安抚盟伴、威慑“对手”的作用，表明美国虽在中东和欧洲受到困扰，但没忽视“印太”。另一方面，这也是美国内部政治平衡的结果。“印太安全”本就不是这次一揽子援外法案争论的最大焦点，而更像是一些政客夹带的私货，是一种“政治搭便车”操作。

美国在当前的俄乌冲突和中东危机中仍然竭力维持自身“幕后推手”的角色。通过对乌克兰的610亿美元援助，主要目的是要尽量减少美国自己直接介入的可能性。在俄乌冲突中，美国一边继续坚持“乌克兰人主导”，一边推动欧洲国家承担更多援助职责。向以色列和加沙地带提供260亿美元援助，力度之大在美以关系史上都属罕见。这也表明，虽然巴以冲突表现出扩大和外溢之势，美国仍然让以色列掌握方向盘，自己则想继续藏在背后控制油门和刹车。

总体来看，这次一揽子对外援助法案的结构表明，美国认为当前对自己最重要的战略方向，即“印太”地区，并不紧急，不需要立即出手，只要在这次立法中不缺席就行了；而紧急的战略方向，即欧洲东部边缘和中东地区，重要性又相对较低，美国不想直接出手。当前，俄乌和巴以两场冲突虽然吸引了美国大部分外交资源，但美国依然将战略重点放在“印太”，表现出一种“眼睛盯住西方，两手仍紧紧按在东方”的姿态。但这种关注方向与用力方向的不一致很容易传递出错误信号，最终会让美国自己都难以调适。

这次投票的另一看点是战争与冲突并没能够弥合美国两党间的尖锐分歧，甚至无法消除共和党的内部矛盾。这届美国国会众议院已经经历议长难产、议长遭到罢免等事件。援乌法案也被共和党人拖了近半年，参议院共和党领袖麦康内尔甚至无奈地承认在对外援助议题上许多同党成员渐行渐远。在美国历史上，还很少出现要依赖反对党通过法案的众议长，但这次约翰逊不仅在正式投票中主要依靠民主党，在前期修改规则、拆分法案的众议院规则委员会投票中，也是在民主党支持下才得以过关。在援乌这个议题上，作为议长的共和党人约翰逊，与共和党大多数众议员意见是不一致的，甚至被同党议员批评是“叛徒”。

事实上，这些法案能够通过本身已经是共和党在国内政治压力下做出一定让步的结果。投票之前，不少民调显示共和党人的支持率下降，拜登与特朗普之间的支持率差距也在缩小。这让共和党人感受到了危机，被迫调整自己的主张。这次对乌“安全补充拨款”中的近90亿美元被改为以贷款形式提供直接预算援助，以部分满足共和党人的需求，但这个调整又被加上一个前提，即“总统有权决定是否需要偿还”，以满足民主党人的主张。显然，致使共和党人做出让步的主要肇因，不是他们对国际安全议题的关注有何根本变化，而是源于对国内政治支持率下滑的担忧。对于包括共和党保守派在内的很多美国政客来说，国内政治考量仍高于国际安全目标，其中的“孤立主义”意味依然浓厚。

美国这次的一揽子对外援助法案还有其他不少细节值得玩味。在比较中可以看出，较之支持以色列和“印太”盟伴，美国当前支持乌克兰的热情明显更低，而且呈现出继续下降的趋势。其中，面向“印太”的所谓“安全补充法案”获得385张支持票，计划支持以色列的拨款法案获得366张支持票，而计划加大对乌援助的拨款法案只得到311张支持票。作为众议院多数党的共和党，一半以上议员反对本党议长提出的法案，这在美国国会历史上确实罕见。2022年4月，美国参议院以全票、众议院以417票对10票通过“2022年捍卫乌克兰民主租借法案”。与那时比，现在的美国国会甚至整个美国明显更加撕裂了。（作者是复旦大学美国研究中心教授）